La “crisi dei rifugiati” ha segnalato tutta una serie di limiti nelle politiche comunitarie. Le misure principali adottate dunque a livello UE per ovviare a questo deficit attuativo hanno compreso l’istituzione dell’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (EBCG) e dell’Agenzia dell’Unione Europea per l’asilo (EUAA), il rafforzamento del mandato dell’EUROPOL e la promozione della cooperazione operativa interagenzie sul campo attraverso l’approccio “hotspot”.
Nel 2016 è stato rafforzato il mandato EUROPOL, FRONTEX è stata trasformata nell’EBCG e la Commissione Europea ha proposto l’istituzione dell’EUAA. Benché fosse già stato raggiunto un accordo parziale sulla futura EUAA fra il Consiglio e il Parlamento europei, non è stata ancora adottata la normativa di abolizione dell’EASO. Il nuovo quadro legale di riferimento per i poteri conferiti a queste agenzie muove da un approccio reattivo a uno proattivo. Vale a dire che i compiti operativi non saranno incentrati unicamente sull’assistenza agli Stati Membri e sulla coordinazione fra essi, ma anche sulla prevenzione di possibili vulnerabilità a livello nazionale che potrebbero poi condurre a situazioni insostenibili per le autorità nazionali competenti.
Il regolamento 2016/794 conferisce un nuovo ruolo operativo all’EUROPOL, stabilendo che l’agenzia può facilitare lo scambio di informazioni investigative, fornire largo appoggio analitico, dislocare le proprie unità mobili, scambiare le informazioni raccolte in tempo reale ed effettuare controlli incrociati nei propri database. Inoltre, il 22 febbraio 2016, EUROPOL ha inaugurato il Centro europeo per la lotta al traffico di migranti (EMSC), con l’obiettivo di sostenere in maniera proattiva gli Stati Membri dell’UE nello smantellamento delle organizzazioni criminali dedite al traffico organizzato di migranti.
Con la recente istituzione della EBCG e della futura EUAA, le autorità nazionali competenti per l’asilo e le frontiere dovranno attuare le leggi europee e prendere provvedimenti immediati in situazioni d’emergenza. L’EBCG e l’EUAA potrebbero anche intervenire nei territori degli Stati Membri per garantire l’applicazione effettiva delle procedure europee di asilo e gestione delle frontiere, e la tutela dell’Area Schengen e del CEAS. In particolare il Regolamento 2016/1624 delega maggiori competenze tecniche e operative alla EBCG. Questa potrà dotarsi di equipaggiamento tecnico e disporre di un pool di intervento rapido di almeno 1500 guardie di frontiera, pronte all’invio in operazioni congiunte o interventi rapidi alle frontiere. È significativo che la EBCG sia deputata anche a monitorare il funzionamento effettivo delle frontiere esterne degli Stati Membri, effettuare valutazioni di vulnerabilità, verificare se uno Stato Membro sia in grado di applicare le leggi dell’UE in maniera efficace e rilevare carenze nella gestione delle sue frontiere.
Il quartier generale dell’Europol a L’Aia. Foto via Wikimedia Commons (CC BY-SA 3.0)
La futura EUAA sarà incaricata di organizzare e coordinare il sostegno operativo appropriato nei casi in cui i sistemi di asilo e accoglienza nazionali sono soggetti a pressioni eccezionali. Dovrebbe esistere una riserva minima di 500 persone a disposizione degli Stati Membri, pronte all’invio immediato per assistere quelle autorità nazionali soggette a pressioni migratorie straordinarie. Un’altra novità di rilievo rispetto all’EASO sarà il coinvolgimento della futura EUAA nella valutazione delle richieste di protezione internazionale. Ciò significa che, se da una parte le decisioni relative alle singole richieste di asilo rimarranno responsabilità esclusiva degli Stati Membri, su richiesta di questi ultimi la futura EUAA potrà redigere giudizi sulle richieste di asilo.
Inoltre, in seguito a una “crisi dei rifugiati” di proporzioni inaudite, il 13 marzo 2015 la Commissione Europea ha adottato l’Agenda europea sulla migrazione. Questa mira a progettare una strategia comune che coinvolga in maniera coordinata gli Stati Membri, le istituzioni dell’UE, le agenzie dello Spazio di libertà sicurezza e giustizia (AFSJ), le organizzazioni internazionali, la società civile, le autorità locali e i paesi terzi. Fra tutti questi attori, FRONTEX, EASO ed EUROPOL sono state investite di un ruolo operativo interagenzie cruciale negli hotspot.
All’interno degli hotspot, gli agenti distaccati dell’EUROPOL hanno il compito di identificare i profili di rischio, svolgere controlli di sicurezza secondari e fornire supporto analitico e investigativo per smantellare le reti di contrabbando e traffico di esseri umani. I funzionari dell’EUROPOL, insieme all’EBCG e allo Stato Membro competente, registra i migranti in arrivo negli hotspot. L’EASO assiste le autorità nazionali di asilo informando i migranti in arrivo, oltre a identificare registrare e ricollocare i richiedenti protezione internazionale. Gli esperti e le risorse tecniche impiegati dall’EBCG negli hotspot facilitano la sorveglianza delle frontiere marittime nazionali e le operazioni di ricerca e soccorso.
L’EBCG assiste poi le autorità nazionali nelle operazioni di sbarco, screening, registrazione, identificazione, raccolta di impronte digitali, debriefing e valutazione della nazionalità dei migranti in arrivo, oltre a facilitare e coordinare le operazioni di rimpatrio di quei migranti che non hanno diritto a rimanere nell’UE. Nonostante la segretezza che circonda le funzioni specifiche e l’entità del supporto concreto che FRONTEX, EASO ed EUROPOL acquisiscono de facto negli hotspot, le agenzie superano ampiamente il proprio vago mandato legale, e i loro compiti operativi eccedono di gran lunga quelli di pura assistenza tecnica e promozione del coordinamento.
In primo luogo, l’articolo 5 del Regolamento 2016/1624 sull’EBCG afferma che gli Stati Membri “mantengono la responsabilità primaria nella gestione delle proprie frontiere esterne” e che “l’Agenzia dovrebbe sostenere l’applicazione delle misure dell’Unione relative alla gestione delle frontiere esterne rafforzando, valutando e coordinando gli interventi degli Stati membri che attuano tali misure”. Tuttavia, nella pratica, FRONTEX aiuta a stabilire la nazionalità dei migranti sbarcati o tratti in salvo, ed esercita un influenza fondamentale sui funzionari greci che, a causa della pressione migratoria straordinaria cui sono sottoposti, potrebbero basarsi esclusivamente sulle valutazioni di FRONTEX nel formulare le proprie decisioni finali. Il peso delle raccomandazioni di FRONTEX può avere un effetto significativo sulla registrazione erronea della nazionalità di un migrante irregolare, poiché lo screening della nazionalità stabilisce in larga parte e influisce sulle procedure successive di ricollocazione, asilo e rimpatrio dei migranti irregolari negli hotspot.
Foto via Frontex/Twitter
In secondo luogo, per l’articolo 4(1)c del Regolamento 2016/794 sull’EUROPOL, l’agenzia ha il compito di “coordinare, organizzare e svolgere indagini e azioni operative” allo scopo di “sostenere e rafforzare le azioni delle autorità competenti degli Stati Membri”. Se da una parte la missione principale dell’EUROPOL è incentrata sullo scambio di informazioni e la produzione di intelligence sulla criminalità, nell’approccio hotspot l’agenzia invia anche agenti distaccati sul campo, svolge controlli di sicurezza secondari, partecipa al debriefing dei migranti in arrivo e, tramite l’EMSC, fornisce supporto operativo alle indagini delle autorità nazionali competenti. Malgrado il suo ruolo operativo, nel Regolamento adottato di recente sull’EUROPOL non si fa menzione alcuna dei poteri operativi dell’agenzia negli hotspot. Di conseguenza, la totale segretezza che circonda il supporto operativo dell’EUROPOL negli hotspot e l’assenza di qualsiasi riferimento legale alle attività dell’agenzia sul campo impediscono all’opinione pubblica di valutare le implicazioni, il significato e l’entità reali del supporto operativo fornito dall’EUROPOL.
Da ultimo, il Regolamento 439/2010 dell’EASO stabilisce opportuno che l’agenzia “non abbia alcun potere, diretto o indiretto, in relazione al processo decisionale delle autorità degli Stati membri responsabili per l’asilo per quanto riguarda le singole domande di protezione internazionale” (punto 14). Ciononostante, l’EASO mira principalmente a informare i migranti irregolari circa le procedure di asilo e ricollocazione e a facilitare l’analisi delle richieste di asilo alle autorità nazionali negli hotspot italiani. Tuttavia, dopo l’adozione dell’accordo UE-Turchia e della legge greca 4375/2016, l’agenzia è incaricata anche dell’iscrizione e dello svolgimento dei colloqui per i richiedenti protezione internazionale negli hotspot greci.
Oltre a svolgere i colloqui di asilo, l’EASO identifica anche i casi vulnerabili e li inoltra all’Ufficio greco per l’asilo, che conferma in ultima istanza il sussistere delle vulnerabilità. La valutazione di vulnerabilità dell’EASO non è di poco conto, è anzi carica di conseguenze per quanto chiedono la protezione internazionale. Se nel corso di un colloquio d’asilo un esperto inviato dall’EASO non identifica un richiedente come vulnerabile, o per errore non lo classifica come tale, il caso seguirà la procedura abbreviata, che prevede meno garanzie.
In altre parole, fino all’entrata in vigore del futuro Regolamento sull’EUAA, il potere dell’agenzia di svolgere autonomamente colloqui d’asilo e compilare una raccomandazione di ammissibilità al Sistema greco di asilo oltrepasserà il mandato iniziale del Regolamento 439/2010 che istituiva l’EASO. Gli esperti inviati dall’EASO negli hotspot greci agiscono in un limbo legale, in cui non vi è chiarezza circa la loro specifica responsabilità operativa e l’applicazione dei meccanismi di tutela previsti dalla legge greca nel valutare l’ammissibilità delle richieste di asilo.
Pertanto, se da una parte i regolamenti di queste agenzie AFSJ continuano a sottolineare che il loro ruolo è limitato all’assistenza tecnica eventualmente necessaria alle autorità nazionali competenti, i compiti dell’EBCG, dell’EASO e in misura minore dell’EUROPOL sono chiaramente di natura operativa sul campo. Tali agenzie pilotano e formano gradualmente l’attuazione uniforme ed efficace delle leggi e politiche migratorie, di asilo e gestione delle frontiere a livello nazionale e locale. Il potenziamento dei compiti operativi e il ruolo attuativo dell’EBCG, dell’EASO e dell’EUROPOL non costituisce di per sé un problema. Sono tuttavia problematiche la formulazione più ampia delle basi legali di tali agenzie AFSJ e la mancanza di trasparenza circa le loro attività operative e la loro cooperazione, cosa che rende più difficile stabilire il margine di discrezionalità di cui godono. Resta dunque da vedere fino a che punto l’EUROPOL, l’EBCG e la futura EUAA interpreteranno liberamente le proprie facoltà di supervisione e intervento, e se le normative e le politiche UE in materia di asilo e gestione delle frontiere saranno attuate in maniera più efficace e uniforme.
Immagine di copertina: manifestazione a Catania. Foto di Hiruka komunikazio-taldea via Flickr
